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破解农民工就业难题
宋 蓓 吴兴国
         2009年6月1日
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    农民工就业难题破解是一个长期过程,不可能一蹴而就。在现实语境下,推进农民工就业需要政府、企业、社会组织以及农民工自己协同作战,四位一体,正确处理好几对关系

    影响农民工就业因素

    农民工就业问题将在我国长时间存在。究其原因,既有农民工自身因素的影响:文化素质偏低、就业观念存在误区、寻求政府帮扶的主动性不强;也有农民工自身以外因素的影响:培训和转移就业机制薄弱、限制就业的歧视性规定存在、输出地与输入地之间合作不够。既有通过努力能够在短时间内克服的,也有在长时间内难以改变的。不管怎么样,这些因素的存在都在一定程度上影响了农民工就业。


    1.文化素质偏低


    调查中我们发现,农民工总体文化程度偏低,初中以下文化程度者所占比例高达83%,未接受过任何技能培训的占72%。由于其文化和技术素质偏低,农民工主要流向脏、累、重、险等比较低技术含量的行业或工种内,自由选择进人技术含量较高行业和岗位的机会很少。农民工文化素质不高,导致其主动就业能力也不高。主动就业主要是创业,创业有多个层次,既有低层次的行业,也有高层次的行业如高新产业。农民工受自身文化水平的限制,一般创办高新产业的可能性不大。同时,由于受教育程度和知识水平限制,一些农民工产业选择概念模糊,营销观念落后,商机把握不准,靠经验凭感觉的多,因此,即使在比较低端的行业创业,许多农民工的创业也不太成功。技能与素质相对较低、创业意识模糊、创业规则不清楚、信息不对称等导致农民工主动就业渠道受阻。所以,文化素质偏低是制约农民工主动创业的瓶颈之一。


    2.就业观念存在误区


    这主要体现在第二代农民工身上。第二代农民工与第一代相比,他们的就业观念有鲜明反差。第一代农民工外出务工的目的主要是:赚钱、盖房子、娶媳妇、养家糊口、供孩子上学。第二代农民工外出务工的动因主要是:“刚毕业,出来锻炼自己”、“想到外面玩玩”、“学一门技术”、“在家乡没意思”、“羡慕城市生活”或者“外出能够享受现代生活”等。在这种就业观念指引下,第二代农民工都愿意学电脑、开车、外语等看似时髦,实际却是普及性的本领,而不愿意学焊工、厨师等真正需要的专业本领,在就业上就表现出很多不成熟的方面:对工作岗位比较挑剔,怕吃苦、爱面子等。在同样的条件下,更愿意选择出省就业。由于第二代农民工缺乏务实的就业观念,不去选择真正适合自我发展、能够实现自我价值的工作岗位,所以在许多城市一边是相当多的家政、餐饮等服务业大量缺工,一边是很多第二代农民工处于失业状态。并且第二代农民工还对发达地区、大城市、高工资盲目追求,因而大部分选择去本地以外,尤其是省外的城市就业,内陆地区和西部地区以及省内却很少有人问津。这不仅造成中西部地区许多企业因缺乏劳力而得不到应有的发展,而且会造成沿海地区劳务人员竞争过于激烈,徒增第二代农民工自身的就业压力。就业问题的解决很重要的一个方面依赖于第二代农民工新就业观的培养和形成。


    3.寻求政府帮扶的主动性不强


    不可否认,农民工就业最关键的是要靠自己的努力,但是政府的引导和帮扶也很重要。调查中,我们了解到大部分农民工认为找工作是自己的事,与政府无关,因此在事前积极主动地从政府那里获得培训或者就业信息,从而增强就业能力以及获取就业机会的意识不强。农民工去找政府及相关部门往往是处于一种被动状态下,即在其权益明显被企业侵害时,例如报酬被克扣或拖欠。如果是缘因正常因素的影响导致失业,农民工不会积极主动地去找政府以获得重新就业的机会。为什么农民工在就业问题上对政府不是那么很依赖?一是农民工自己有承包地,靠土地能解决吃饭问题,城里找不到工作回到农村仍然有退路;二是我国农民工的流动从一开始起就是自发进行的,尤其是在21世纪前,政府主动服务意识不够,很少对农民工进行引导。农民工绝大多数就业事务不从政府那里寻求帮助,虽然在一定程度上可以减轻政府的工作压力,但是农民工就业会受到很大影响。例如寻找工作时很盲目,增加就业成本。


    4.培训和转移就业机制薄弱


    职业技能培训是提高农民工素质的有效途径,是改善其知识结构和技术结构,不断提高提高其就业能力、创业能力和职业转换能力的重要手段。目前,农民工就业培训和就业服务还比较薄弱,资金投人力度还有待加强,培训规模及水平还不能完全满足市场需求和农民需要。出现了主要劳务输入地劳力型民工过剩而技能型民工严重短缺、培训资源闲置与渴求提高技能的农民工得不到有效培训等一系列新矛盾。在调查中发现,当前培训存在以下问题:一是在许多地方,农村劳动力培训低效。一些县级农村劳动力培训机构设施落后,培训规模小,培训质量低,政府虽然补贴了大量资金,效果却不明显。更有一些不具备必要资质的机构,为了获取政府补助,巧立名目缩减培训内容。二是许多农民工没有获得相关信息或通知尽管了解到有培训的信息,但担心是走形式,没有实际意义,没有参加培训。在有的地方不得不编造接受培训的人数,或者花钱请农民听培训。同时在转移就业方面,外出农民工来城市打工的信息79%由其亲属、同乡和朋友这样的社会网络提供;正式组织招工的还不到10%;其他如政府组织就业、网络招聘等约11%。虽然目前,各地政府启动了面向农民工的就业服务项目,不过应该看到,农民工就业市场由于资源有限,渠道简单,难以与时俱进。这样带来的结果是农民工主要转移在工业、建筑业、社会服务行业等劳动密集型产业,且大部分农民工向外转移以自发为主,盲目性和无序性较大,劳动力供需关系脱节。


    5.限制就业的歧视性规定存在


    在城乡二元结构体制下,存在各种针对农民进城就业的歧视性规定和不合理限制,以及部分地区和部门为解决当地下岗职工或其他失业问题,采取了一些或明或暗的抵制农村务工人员就业的措施,许多农民工被清退和排斥,《劳动法》第3条规定的“劳动者有平等就业的权利”很难从纸上权利转化为现实权利,就业受到影响。一方面,在职业选择上,农民工仍然遭受严重的职业隔离,许多城市通过制定政策对农民工进行总量控制、职业与工种限制、先城市后农村控制等。另一方面,由于身份等非经济因素的影响,农民工不能被平等的雇佣,从而造成雇佣歧视。目前,对农民工就业过程中的职业歧视和雇佣歧视成为社会的一种“常态”,新生代农民工就业状况并未得到根本性改变。大多数农民工从事的还是城市中的边缘职业,收入低、环境劣、待遇差的“次属劳动力市场”是农民工的主要雇佣领域。究其原因,户籍和社会保障等制度是引发问题的根源所在。


    6.输出地与输入地之间合作不够


    调查中我们发现,输出地在农民工就业工作中与输入地对接不够:一是合作搞培训的力度不够。现在校企合作的“订单式”培训,基本上已使输出地的培训机构与输入地的企业对接起来,但是输出输入两地的培训机构没有进行对接,“接力式培训”缺乏。后续培训未跟上,前期培训就难以发挥其应有之功效。二是合作搞服务的力度不够。劳务输出地与劳务输入地要建立密切的省际就业岗位信息沟通、发布机制,建立人力资源市场信息共享网络,通过联网发布供求信息,让农民工及时了解各地岗位信息,减少盲目返城,防止无序流动。而从目前的情况看,还未形成输出输入相互衔接、有效覆盖流动求职者的公共就业服务和信息披露制度。三是合作搞保障的力度不够。目前,农民工社会保障还只是在部分省市实现了省内统筹,没有实行省际转续与全国统筹。省际转续与全国统筹将会从更深层次上对农民工就业问题产生深远影响。
  
    解决农民工就业难题需要处理好几对关系

    农民工就业难题破解是一个长期过程,不可能一蹴而就。在现实语境下,推进农民工就业需要政府、企业、社会组织以及农民工自己协同作战,四位一体,具体而言就是要处理好以下几对关系。


    1.政府主导与农民主体的关系


    在农民工就业问题上,既要明确农民是主体,又要体现政府是主导。毋庸置疑,我国经济发展水平不够高,农村人口较多,这就决定了农民工是就业问题解决的主体。这在实践中也得到了很好的印证。在处理政府主导与农民主体的关系方面,值得加强的是应发挥政府的主导作用。而正确发挥政府主导作用需要防止两种倾向:一是不主不导。以强调农民的主体地位为借口,推卸应有责任,放任自流;二是包办代替。违背农民意愿,越俎代庖,“一厢情愿”地搞农民工就业工作,这一点在培训方面尤为明显。总之“主体”是动力源泉,能量巨大;“主导”要把握方向,组织发动。不发动“主体”便没有动力,失去“主导”,便一盘散沙。根据《就业促进法》的相关规定,结合农民工就业的实际,政府发挥主导作用主要体现在要履行六个方面的责任。政府要把就业工作放在经济社会发展的突出位置,在制定经济社会发展规划的时候必须把就业放在一个非常重要的位置;政府要通过制定和实施一系列积极的就业政策来促进就业;政府要为劳动者提供公平就业的环境;政府要为劳动者提供很好的就业服务,特别是强调公共就业服务;政府应该为老百姓提高自身的职业素质、职业技能、就业能力、创业能力提供条件;政府要承担最后的责任,给确实困难的就业群体提供就业援助,解决他们的就业问题。 


    2.帮助就业与激励创业的关系


    既要帮助农民就业,又要激励农民创业。坚持政府促进就业、农民工自主择业、市场调节就业,突出农民工主体地位,鼓励农民工自主创业、返乡创业,充分调动农民工的积极性和创造性。政府和有关部门应多提供及时、准确的务工信息,多提供务工岗位,减少农民工外出务工的盲目性,使他们外出时较容易地找到活干,并开办一些技能辅导班,让农民工接受培训,拓宽其就业门路。破解当前的就业压力重在“开源”,即创造新的就业载体。从长期看,大批农民进城务工,主要是一种依附性的被动就业,而非主动性的创业,劳务经济只能是一种城市化、工业化进程中的过渡经济形态,显示出明显的历史局限性。就像没有人能养活中国农民一样,没有谁能解决中国农民的就业问题,中国农民就业必须依靠农民自己创业来解决。为此,要在积极推动农民进城务工的同时,大力倡导和弘扬创业精神,引导农民既重务工就业,更重自我创业。创业不仅能够解决自身就业,而且在扩大就业方面具有倍增效应,一人创业可以带动多人就业。要帮扶和激励农民工创业就必须采取多种措施,在税收优惠、金融信贷、就业扶持政策、创业服务等方面予以支持。最为主要的是帮助农民工解决融资难题和税收优惠问题。农民工所遭遇的缺本钱而贷款难等问题并不是立即就能解决的。各地为了扶持返乡农民工自主创业的小额贷款,事实上也并不是很容易能得到。调查中,有农民工反映,小额贷款其实还是需要担保或者需要提供各种抵押。而时下农村高利贷、地下贷款非常盛行,就是因为正常的贷款难。而税收的减免更大程度上取决于国家层面的政策,需要国家相关部门的努力。

 

    3.追求数量与打造品牌的关系
 
    现在许多地方在谈及农民工就业问题时往往追求的是农民外出务工的数量,而忽视了劳务品牌的打造。当前,农民工就业的品牌化时代已经来临。劳务输出不仅是数量的竞争,更是质量的竞争。品牌农民工的打造在提高了输出质量的同时,大大提高了劳务的竞争力,反过来会增加输出数量。安徽省是劳务输出大省,截至目前,全省已转移农村富余劳动力1100万人,并且经过20多年的发展和培育,已形成和创立了一批有影响力和知名度的劳务输出品牌,如绩溪徽厨、肥东建筑工、颍上缝纫工、萧县防腐工、休宁木工匠士、宁国电子装配工、六安保安员……等,这些耳熟能详的劳务品牌已在全国叫响,成了这些地方外出务工人员的“就业名片”。各地要想更高水平推进劳务输出工作,就应该利用自身优势积极创造富有地域特色、竞争力突出的的劳务品牌,以形成品牌效应,在提升劳务经济档次的同时,扩大输出规模,输出更多的优秀务工人员。劳务品牌的打造取决于以下几个方面:一是个体农民工自身转移就业技能的提高;二是相应地域内农民工整体素质的增强;三是农民工在就业中讲诚信。三者缺一不可。


    4.完善立法与加强执法的关系


    依据《就业促进法》和《劳动合同法》的精神,农村劳动者进城就业的,也将享有与城镇劳动者平等的六大劳动权利。包括:一、自由选择职业。二、依法签订劳动合同。三、同工同酬。四、免费获得公共就业服务机构的职业指导和职业介绍等服务。五、按照规定享受职业培训和职业技能鉴定补贴。六、法律法规规章规定的其他权利。要尊重、实现和维护农民工就业权利,保障农民工的公平就业环境,就必须进一步加强立法工作,完善就业、失业相关的法律法规,尽快制定和出台《农民工权益保障法》。另外,各地还应围绕《就业促进法》制定具体的实施办法。另外还要加大执行、监督力度。中国转型期的就业市场不完全,信息不对称,农民进城之后,难以自行解决就业矛盾,就业法规及其执行就非常重要。要从思想观念、操作过程及事后监督三个层次入手,切实保障农民工的合法权益。虽然中国的《劳动法》对于保障工人权利方面有着具体的规定,诸如劳动者享有平等就业权、休息休假权、选择职业权和职业技能培训权利和标准等,但实行起来却不尽如人意。问题的症结就在于立法的背后缺乏有效的执法力度,缺乏有力的监督措施。因此,在农民工这一庞大的务工群体中,更需要提高相应法律法规的执法和监督力度。


 

    5.发展县域经济与拓展域外就业的关系


    既要重视推进农民在本地以外就业,也要着力发展县域经济解决农民就业。无论是作为主体的农民,还是作为主导的政府,眼睛往往是看着域外的就业机会和岗位,对本地就业岗位拓展不深。大力发展县域经济,从源头减少流入大城市的农民工,切实改变过度依赖大城市和外向型经济带动就业的传统思维定势,缓解农民工就业矛盾。在农民工大量涌入大城市的今天,应考虑在源头上控制农民工数量,缓解城市化前期城市运行的压力。这样做不仅缓解了城市就业压力大、交通运输与公共设施缺乏、农民工子女教育难等诸多问题,避免了“城市病”突发的危机,而且也可在很大程度上促进县域经济的发展。既然县域经济是扩大内需、吸纳就业的新支点、新空间,那么,我们应当如何在发展县域经济中拓展新的就业岗位呢?一是紧密结合政府投资和重大项目建设的落实,在加快农村、农业基础设施建设中开拓新的就业岗位。二是紧密结合全面发展农村公共事业,增加就业岗位。三是紧密结合发展县域经济和新农村建设,发展为“三农”服务的各类服务业,拓宽就业门路。四是紧密结合加快城乡经济社会一体化建设,扶持中小企业发展,努力增加就业岗位。五是紧密结合发展县域经济,切实营造宽松的创业环境,大力扶持劳动密集型产业发展。


    6.加大培训力度与整合培训资源的关系


    缺少资金和技能是农民自主创业或择业面临的最大困难。加大培训力度就是,提高培训的针对性,让农民工向技能型发展。在培训政策方面,坚持先培训后输出的原则,要多层次、多形式地开展培训工作,采取学历教育与非学历教育并举,以短期技能培训为主,学历证书和职业资格证书并重,以资格证书为主。在培训的重点方面,一是有一定文化基础或外出打工经验的农村劳动力,帮助他们提高从事二、三产业所需的技能;二是市县乡三级从事劳务产业管理的干部和中介组织的负责人,提高他们的政策、法律水平和管理能力。当前不仅要加大培训力度,而且还要整合国家现有培训资源渠道,提高培训水平。当前,国家相关部门的就业培训计划种类不少,花钱不少,但始终没有形成合力,效果难如人意。目前,教育、劳动、扶贫、农业等部门均有培训资金,但分散使用缺乏统筹,培训补贴上基层急需的设备和师资经费全靠地方政府自筹,而劳务输出大县往往是财力紧张投入不足,导致培训结果与实际企业需求差距较大。另外,中央某些部门为了争夺和控制各种有关农民工培训的资源,各自制定了有利于本部门的政策;某些基层政府的职能部门也把对农民工培训作为创收的来源;某些官员则利用手中的权力把农民工培训作为寻租的机会。于是,各种以地方政府职能部门名义或与官员们有千丝万缕关系的培训机构似雨后春笋般出现。客观上来说,这些培训机构为农民工培训做出了一定的贡献,但也存在许多问题。比如,这些政府职能部门的培训机构多属于财政差额拨款的事业单位,把农民工培训当成了“摇钱树”,它们不难通过垄断培训任务以争取中央和地方政府的培训补助,而且对农民工培训收取高额费用。而那些市场化的培训机构,如果不与政府主管部门或官员有关系,又很难获得地方政府的认可;如果是靠关系获得培训计划的机构,政府又很难进行真正意义的监管,很容易使培训变味,得不到农民工的认同。更严重的问题是,由于现在的培训补助一般以县级政府为发放单位,而因区域限制,各种教育资源有限,大都开设诸如计算机、电子、电焊、美容美发、缝纫编织、家政服务等行业的培训,不仅培训科目少,培训内容雷同,造成某些用人少但急需的科目没有地方培训。所以要整合培训资源,克服部门分割与资金分散带来的弊端。当前,最为重要的是要整合和优化农村教育培训资源配置,加快建立和完善职业技能培训制度。在鼓励社会力量开展创业培训的同时,整合依托财政资金举办的各种培训机构,逐步建立和完善有效的职业培训体系,提高农民择业就业能力,努力拓宽就业空间。并且还要大力发展农村职业教育。在完善农村义务教育经费保障机制的同时,把发展职业教育放在更加突出的位置,使教育真正成为面向全社会的教育。其中要重点发展中等职业教育,健全覆盖农村的职业教育和培训网络。搞好职业教育,可以增强农民自主创业和自谋职业的能力,为农村居民提供公平的发展机会,有利于促进农民向非农产业转移,减少农民市民化难度,有利于建立城乡居民互动机制。


 作者单位:安徽省社会科学院

    (本文系安徽省财政厅与安徽省社会科学院合作课题《农民工就业问题研究》成果。组长:宋蓓;成员:方金友、吴兴国、储昭斌)


 
  来源:《中国发展观察》      (责任编辑:办公室)  

 

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